《煙花爆竹企業(yè)保障生產(chǎn)安全十條規(guī)定》解讀

監(jiān)管三司

2013年7月17日，國家安全監(jiān)管總局局長楊棟梁簽署了第61號令，頒布實(shí)施《煙花爆竹企業(yè)保障生產(chǎn)安全十條規(guī)定》（以下簡稱《十條規(guī)定》）�！妒畻l規(guī)定》的主要內(nèi)容由5個必須和5個嚴(yán)禁組成，抓住了煙花爆竹企業(yè)生產(chǎn)安全的主要矛盾和關(guān)鍵問題，其主要特點(diǎn)是：

一是突出重點(diǎn)，針對性強(qiáng)。《十條規(guī)定》在歸納總結(jié)近些年導(dǎo)致煙花爆竹生產(chǎn)安全事故主要因素的基礎(chǔ)上，從企業(yè)必須依法取得相關(guān)證照、確保基礎(chǔ)設(shè)施符合安全生產(chǎn)要求、健全內(nèi)部安全管理規(guī)章制度、落實(shí)從業(yè)人員資格管理規(guī)定以及嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面，明確了煙花爆竹企業(yè)保障生產(chǎn)安全的最基本、最重要的規(guī)定，突出了遏制煙花爆竹生產(chǎn)安全事故的關(guān)鍵要素。

二是依據(jù)充分，執(zhí)行力強(qiáng)。《十條規(guī)定》中的每一個必須、每一個嚴(yán)禁，都依據(jù)了《煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》及其配套規(guī)章和《煙花爆竹工程設(shè)計(jì)安全規(guī)范》、《煙花爆竹作業(yè)安全技術(shù)規(guī)程》等重要技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，都是有法可依的，煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)必須嚴(yán)格執(zhí)行。違反了規(guī)定，就要依法進(jìn)行頂格進(jìn)行處罰。

三是簡明扼要，方便記憶。《十條規(guī)定》的內(nèi)容只有169個字，簡明扼要，一目了然。雖然這些規(guī)定過去都有，但散落在多項(xiàng)法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)之中，許多煙花爆竹企業(yè)業(yè)主、安全管理人員和從業(yè)人員不夠熟悉。《十條規(guī)定》把煙花爆竹企業(yè)應(yīng)該做、必須做的基本要求都規(guī)定得非常清楚，便于記憶和執(zhí)行。

為深刻領(lǐng)會、準(zhǔn)確理解《十條規(guī)定》的主要內(nèi)容和精神實(shí)質(zhì)，現(xiàn)逐條進(jìn)行簡要解釋說明如下：

一、必須依法設(shè)立、證照齊全有效。

依法設(shè)立、證照齊全是針對煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)合法性的基本要求。

依法設(shè)立是指，企業(yè)的設(shè)立應(yīng)當(dāng)符合國家產(chǎn)業(yè)政策和當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)規(guī)劃，企業(yè)的選址應(yīng)當(dāng)符合當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)規(guī)劃，企業(yè)的基本建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定經(jīng)縣級以上人民政府或者有關(guān)部門批準(zhǔn)，建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)由具有相應(yīng)工程設(shè)計(jì)資質(zhì)的單位承擔(dān)，并依法進(jìn)行安全設(shè)施設(shè)計(jì)審查和竣工驗(yàn)收。

證照齊全有效是指，企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法取得煙花爆竹安全生產(chǎn)許可證和工商營業(yè)執(zhí)照；同時(shí)，證照都有一定有效期，超出有效期限，屬證照失效。未取得安全生產(chǎn)許可證的，不得從事煙花爆竹生產(chǎn)活動。

未依法設(shè)立、證照不全、證照失效以及“一證多廠”和“掛靠”形式從事煙花爆竹生產(chǎn)的，都屬非法生產(chǎn)。非法生產(chǎn)行為一直是引發(fā)事故，特別是較大以上群死群傷事故的主要原因之一�！笆�一五”期間至2012年，全國因非法生產(chǎn)煙花爆竹引發(fā)事故造成的死亡人數(shù)高達(dá)全部煙花爆竹生產(chǎn)經(jīng)營事故死亡人數(shù)的36.7%。近年來，煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)許可證過期后脫離監(jiān)管，繼續(xù)進(jìn)行非法生產(chǎn)活動，引發(fā)了多起較大甚至重大事故。例如，2012年6月18日，河南省周口市淮陽縣東屯花炮廠在安全生產(chǎn)許可證過期、停產(chǎn)整改期間，利用未拆除的1.3級工房擅自組織人員非法生產(chǎn)爆竹，發(fā)生爆炸事故，造成28人死亡。

二、必須確保防爆、防火、防雷、防靜電設(shè)施完備。

防爆、防火、防雷、防靜電等安全設(shè)備設(shè)施是煙花爆竹企業(yè)最重要安全基礎(chǔ)設(shè)施，必須確保齊備、完好，才能有效預(yù)防事故發(fā)生以及防止事故傷亡損失擴(kuò)大。

煙花爆竹企業(yè)應(yīng)根據(jù)企業(yè)總平面布置、地形條件、各建筑物危險(xiǎn)等級、計(jì)算藥量等因素設(shè)置完備的防爆、防火設(shè)施，這些設(shè)施應(yīng)能對其防護(hù)建筑物及鄰近建筑物充分發(fā)揮防護(hù)作用。防爆、防火設(shè)施不合格的，一旦發(fā)生事故很容易殃及周邊建筑物乃至全廠，導(dǎo)致傷亡和財(cái)產(chǎn)損失擴(kuò)大、事故升級。例如，2011年1月14日，湖南省婁底市新化縣桃林煙花鞭炮廠裝藥工房發(fā)生爆炸，造成5人死亡。事發(fā)企業(yè)防護(hù)屏障大部分采用尼龍袋裝土堆砌而成，厚度、寬度、高度均不達(dá)標(biāo)；工房建筑材料使用劣質(zhì)空心水泥磚，強(qiáng)度不達(dá)標(biāo)，引起依山而建的上下2條藥物線的混藥、裝藥、中轉(zhuǎn)工房發(fā)生爆炸，導(dǎo)致6棟工房倒塌。

煙花爆竹生產(chǎn)主要原材料為煙火藥、黑火藥、引火線等高危物質(zhì)，雷電和靜電引發(fā)的電火花均能引起燃燒、爆炸事故，因此應(yīng)確保防雷、防靜電設(shè)備設(shè)施完好有效。由于防雷、防靜電設(shè)備設(shè)施未能發(fā)揮防護(hù)作用，導(dǎo)致雷擊、靜電引發(fā)的煙花爆竹事故時(shí)有發(fā)生。例如，2013年6月21日17時(shí)許，江西省撫州市金山出口煙花制造有限公司在強(qiáng)對流天氣雷雨中，因雷擊引發(fā)倉庫爆炸事故，共造成3人死亡、45人受傷；2012年2月17日，河北省趙縣沙河店鎮(zhèn)趙縣禮花二廠制藥車間在進(jìn)行混藥、篩藥操作時(shí)，因靜電積聚過高產(chǎn)生電火花引發(fā)爆炸事故，造成4人死亡。

三、必須確保中轉(zhuǎn)庫、藥物總庫和成品總庫滿足生產(chǎn)安全需要。

煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)必須嚴(yán)格執(zhí)行工（庫）房用途及定員、定量規(guī)定。中轉(zhuǎn)庫和藥物、成品總庫（統(tǒng)稱“三庫”）數(shù)量和儲存能力應(yīng)與生產(chǎn)能力相匹配，才能確保生產(chǎn)流程順暢，藥物、半成品、成品依規(guī)存放，防止危險(xiǎn)物品在生產(chǎn)區(qū)內(nèi)大量滯留。

一些企業(yè)“三庫”儲存能力不足，是出現(xiàn)改變工（庫）房用途、超量儲存等重大隱患的主要原因之一，一旦發(fā)生事故勢必導(dǎo)致傷亡擴(kuò)大。例如，2010年8月16日，黑龍江省伊春市華利實(shí)業(yè)有限公司發(fā)生特別重大爆炸事故，造成37人死亡。事發(fā)企業(yè)系超許可范圍擅自非法生產(chǎn)禮花彈，相關(guān)生產(chǎn)和儲存基礎(chǔ)設(shè)施不符合標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求，嚴(yán)重超藥量生產(chǎn)和儲存。一些核定藥量5千克的1.1級工房內(nèi)，事發(fā)時(shí)滯留藥量分別到達(dá)1至3噸多，嚴(yán)重超量導(dǎo)致了事故損失的擴(kuò)大。

四、必須落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)值班和職工進(jìn)出廠登記制度。

落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)值班和職工進(jìn)出廠登記制度是針對企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)和職工管理的基本要求。

建立并落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)值班制度是落實(shí)企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，強(qiáng)化企業(yè)現(xiàn)場安全管理的重要措施。這項(xiàng)制度不落實(shí)，企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營、建設(shè)等活動脫離管理，放任員工違章、違規(guī)作業(yè)，勢必導(dǎo)致事故發(fā)生。例如，2010年4月12日，河南省洛陽市伊川縣社偉煙花爆竹有限公司聘請裝修工人安裝卷閘門時(shí)，使用電焊機(jī)引起存放的煙花爆竹起火爆炸，造成4人死亡。事發(fā)企業(yè)煙花爆竹倉庫區(qū)施工作業(yè)時(shí)，企業(yè)主要負(fù)責(zé)人、專職安全管理人員、倉庫守護(hù)員和倉庫保管員均不在現(xiàn)場，任由外來不掌握裝修作業(yè)人員在未采取任何安全防護(hù)措施的情況下，擅自進(jìn)行動火作業(yè)，導(dǎo)致事故發(fā)生。

職工進(jìn)出廠登記制度是企業(yè)對職工管理的基本要求，是及時(shí)準(zhǔn)確掌握企業(yè)內(nèi)人員情況的主要手段，企業(yè)負(fù)責(zé)值班的領(lǐng)導(dǎo)必須準(zhǔn)確掌握當(dāng)日在崗職工的情況，這對事故狀態(tài)下科學(xué)施救具有重要意義。2010年1月26日，湖南省岳陽市臨湘市桃林鎮(zhèn)長春鞭炮廠起火，由于該企業(yè)人員出入登記制度不健全，消防隊(duì)員不清楚當(dāng)時(shí)廠內(nèi)實(shí)際無人員被困的情況下，冒險(xiǎn)進(jìn)行施救，倉庫發(fā)生次生爆炸，導(dǎo)致3名消防隊(duì)員犧牲。

五、必須確保全員培訓(xùn)合格和危險(xiǎn)工序持證上崗。

煙花爆竹生產(chǎn)從業(yè)人員，特別是危險(xiǎn)工序作業(yè)人員，掌握必要的安全知識、技能，是預(yù)防事故發(fā)生的重要一環(huán)。企業(yè)主要負(fù)責(zé)人、分管安全生產(chǎn)負(fù)責(zé)人和專職安全生產(chǎn)管理人員應(yīng)當(dāng)經(jīng)專門的安全生產(chǎn)培訓(xùn)和安全監(jiān)管部門考核合格，取得安全資格證；從事藥物混合、造粒、篩選、裝藥、筑藥、壓藥、切引、搬運(yùn)等危險(xiǎn)工序和煙花爆竹倉庫保管、守護(hù)的特種作業(yè)人員，應(yīng)當(dāng)接受專業(yè)知識培訓(xùn)，并經(jīng)考核合格取得特種作業(yè)操作證。上述兩類煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)人員，必須取得相應(yīng)的證書，方可上崗作業(yè)。其他崗位從業(yè)人員應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定經(jīng)本崗位安全生產(chǎn)知識教育和培訓(xùn)合格。

不具備相關(guān)知識、技能的人員從事煙花爆竹生產(chǎn)作業(yè)，極易發(fā)生事故。一旦發(fā)生事故，現(xiàn)場人員不具備逃生技能往往又成為事故擴(kuò)大的原因之一。例如，2010年1月1日，陜西省渭南市蒲城縣蒲城新平花炮制造有限責(zé)任公司在生產(chǎn)過程中發(fā)生爆炸事故，造成9人死亡、8人受傷。該企業(yè)由河北籍承包人在蒲城當(dāng)?shù)丶昂颖钡鹊卣心冀M織人員進(jìn)行生產(chǎn)，大部分作業(yè)人員未接受安全生產(chǎn)培訓(xùn)，就開始上崗從事危險(xiǎn)工序作業(yè)，不具備必要的安全知識和技能，導(dǎo)致事故發(fā)生。

六、嚴(yán)禁轉(zhuǎn)包分包、委托加工和違規(guī)使用氯酸鉀。

轉(zhuǎn)包分包專項(xiàng)治理和氯酸鉀專項(xiàng)治理，是近年來在煙花爆竹行業(yè)“打非治違”的重點(diǎn)內(nèi)容，并取得明顯工作成效。

煙花爆竹企業(yè)轉(zhuǎn)包分包、委托加工屬違法違規(guī)行為，主要包括：將企業(yè)違法轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)讓給其他單位或個人；將部分工（庫）房、一條生產(chǎn)線或某個生產(chǎn)品種分包給其他單位或個人；企業(yè)多股東各自分別組織生產(chǎn)經(jīng)營；向其他企業(yè)甚至是農(nóng)戶等下單生產(chǎn)以及接受委托加工生產(chǎn)。此類行為不僅導(dǎo)致企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任不明確、不落實(shí)，還伴生非法生產(chǎn)、經(jīng)營行為，因此應(yīng)重點(diǎn)打擊治理。近年來，因煙花爆竹企業(yè)轉(zhuǎn)包分包、委托加工導(dǎo)致的事故時(shí)有發(fā)生。例如，2012年11月30日，湖南省瀏陽市梅樹煙花廠下發(fā)半成品給江西省宜春市萬載縣仙源鄉(xiāng)株木村村民在家中非法加工，發(fā)生爆炸事故，造成7人死亡；2013年2月1日，一輛非法運(yùn)輸煙花爆竹貨車在連霍高速三門峽市段義昌大橋上發(fā)生爆炸，導(dǎo)致橋面坍塌。據(jù)調(diào)查，這起事故中發(fā)生爆炸的超大藥量爆炸物，是陜西省渭南市蒲城縣宏盛花炮有限責(zé)任公司將工房非法分包給河北籍人員非法生產(chǎn)的。

使用氯酸鉀配制的煙火藥機(jī)械感度高，極易發(fā)生事故。自2006年開展氯酸鉀專項(xiàng)治理工作以來，取得明顯成效。合法企業(yè)違規(guī)使用氯酸鉀和由此引發(fā)的事故大幅度減少，但使用氯酸鉀非法生產(chǎn)事故依然時(shí)有發(fā)生，氯酸鉀專項(xiàng)治理仍是必須長期堅(jiān)持的一項(xiàng)重要工作。2011年1月12日，陜西省寶雞市鳳翔縣田家莊鎮(zhèn)申都村四組村民在自家二層樓房中組織非法生產(chǎn)煙花爆竹發(fā)生爆炸，造成9人死亡、2人受傷。據(jù)調(diào)查，該非法生產(chǎn)使用了從湖南購買的氯酸鉀等原材料。

七、嚴(yán)禁超范圍、超人員、超藥量和擅自改變工房用途。

超范圍、超人員、超藥量和擅自改變工房用途（統(tǒng)稱“三超一改”）行為，是煙花爆竹企業(yè)生產(chǎn)過程中常見的嚴(yán)重違法違規(guī)行為，也是煙花爆竹企業(yè)發(fā)生較大以上事故和一般事故升級擴(kuò)大的主要原因。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年4起較大以上煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)事故中，有3起均存在“三超一改”行為。為此，嚴(yán)肅治理“三超一改”行為是長期以來煙花爆竹安全監(jiān)管工作的重點(diǎn)內(nèi)容，且必須繼續(xù)常抓不懈。

“三超一改”行為，往往并非單獨(dú)存在，而是互為條件相生相伴，并在事故中發(fā)生連鎖反應(yīng)，導(dǎo)致嚴(yán)重后果。例如，2011年1月19日，河南省漯河市郾城區(qū)豫田花炮廠發(fā)生重大爆炸事故，造成10人死亡、21人受傷。事發(fā)企業(yè)存在多項(xiàng)嚴(yán)重“三超一改”行為：一是超許可范圍生產(chǎn)，該企業(yè)的許可范圍為C級爆竹，但卻生產(chǎn)雙響炮和B級大爆竹；二是嚴(yán)重超員、超量，事發(fā)時(shí)實(shí)際藥量累計(jì)近500
千克，超量10倍以上，事發(fā)區(qū)域內(nèi)設(shè)計(jì)定員46人，事發(fā)時(shí)實(shí)際有59人作業(yè)；三是擅自改變工房用途，事發(fā)現(xiàn)場共22棟39間工房中，至少有12棟30間改變設(shè)計(jì)用途使用，并在空地上進(jìn)行生產(chǎn)作業(yè)或堆放半成品。

八、嚴(yán)禁高溫、雷雨天氣生產(chǎn)作業(yè)。

高溫、受潮均可導(dǎo)致藥物過熱、能量集聚，從而引發(fā)爆炸；雷電擊發(fā)也極易引起藥物和煙花爆竹產(chǎn)品發(fā)生爆炸。2006年6月18日，湖南省株洲市醴陵市金鑫鞭炮煙花廠未嚴(yán)格執(zhí)行高溫停產(chǎn)規(guī)定，在高溫天氣仍然進(jìn)行露天攤曬亮珠作業(yè)。期間天氣突變降雨，該企業(yè)遂組織人員將亮珠轉(zhuǎn)移到散熱間，放入散熱間的亮珠由于受曬溫度較高并被雨水淋濕急劇升溫發(fā)生爆炸，造成6人死亡。

因此，《煙花爆竹作業(yè)安全技術(shù)規(guī)程》明確規(guī)定，直接接觸煙火藥的操作工序室溫超過34℃、其他危險(xiǎn)工序室溫超過36℃，以及雷電、暴風(fēng)雨等惡劣天氣，應(yīng)當(dāng)停止生產(chǎn)作業(yè)活動，以防事故發(fā)生。這一規(guī)定必須嚴(yán)格執(zhí)行。

九、嚴(yán)禁違規(guī)檢維修作業(yè)和邊施工邊生產(chǎn)。

嚴(yán)禁違規(guī)檢維修作業(yè)和邊施工邊生產(chǎn)的要求，主要針對煙花爆竹生產(chǎn)機(jī)械化和企業(yè)整頓改造推進(jìn)過程出現(xiàn)的新問題。隨著煙花爆竹生產(chǎn)機(jī)械化進(jìn)程和煙花爆竹企業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施提升改造工作的推進(jìn)，因機(jī)械設(shè)備違規(guī)檢維修作業(yè)和違反規(guī)定邊施工、邊生產(chǎn)引發(fā)的事故有所增加，有必要引起高度重視，采取針對性防范措施。

在有藥工房進(jìn)行機(jī)械設(shè)備檢修時(shí)，應(yīng)將藥物、有藥半成品、成品搬離，清洗設(shè)備及操作臺、地面、墻壁的藥塵；帶電設(shè)備的維修，應(yīng)由具有電工作業(yè)資格的專人負(fù)責(zé)，并嚴(yán)格遵守有關(guān)用電安全規(guī)定；設(shè)備維修需臨時(shí)使用明火或從事易產(chǎn)生火花作業(yè)時(shí)，應(yīng)制定安全措施，辦理動火作業(yè)證，并現(xiàn)場檢查動火作業(yè)條件，專人現(xiàn)場監(jiān)護(hù)。上述措施落實(shí)不到位，違規(guī)從事機(jī)械設(shè)備檢維修作業(yè)，極易引發(fā)事故。例如，2011年3月7日，江西省萍鄉(xiāng)市蓮花縣六市焰花材料有限公司停產(chǎn)期間，在廠內(nèi)值班的企業(yè)股東（兼安全員）在未按規(guī)定辦理檢修審批手續(xù)和清理藥塵的情況下，擅自組織檢修黑火藥造粒機(jī)，導(dǎo)致爆炸事故發(fā)生，造成3人死亡。

煙花爆竹企業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施改造建設(shè)期間，必須停止一切生產(chǎn)活動，嚴(yán)禁邊施工邊生產(chǎn)。否則，一是違反了“三同時(shí)”規(guī)定；二是施工作業(yè)和危險(xiǎn)品生產(chǎn)作業(yè)混雜在一起，相互影響，管理混亂，極易發(fā)生事故。例如，2006年8月19日，吉林市春鳴禮花總廠發(fā)生爆炸事故，造成7人死亡。事發(fā)時(shí)，該企業(yè)在外聘施工隊(duì)進(jìn)行工房改造施工同時(shí)，在施工區(qū)域內(nèi)進(jìn)行煙花內(nèi)筒裝藥作業(yè)。該事故的7名死亡人員有5人為外來施工隊(duì)人員。

十、嚴(yán)禁串崗和無關(guān)人員進(jìn)入廠區(qū)。

嚴(yán)禁串崗和無關(guān)人員進(jìn)入廠區(qū)是針對煙花爆竹企業(yè)生產(chǎn)場所安全管理提出的禁令性措施。煙花爆竹生產(chǎn)剛剛由家庭作坊改造為工廠化，從業(yè)人員安全意識差，廠區(qū)人員進(jìn)出管理不嚴(yán)，作業(yè)人員隨意串崗和無關(guān)人員擅自進(jìn)入廠區(qū)現(xiàn)象較多，必須嚴(yán)格杜絕。

無關(guān)人員擅自進(jìn)入煙花爆竹企業(yè)及企業(yè)內(nèi)人員隨意串崗，導(dǎo)致危險(xiǎn)場所人員數(shù)量失控、超量，是事故傷亡擴(kuò)大的主要原因。例如，2012年6月17日，江西省宜春市袁州區(qū)慈化鎮(zhèn)隆發(fā)花炮廠發(fā)生爆炸事故，造成7人死亡、1人受傷。該企業(yè)管理混亂，無關(guān)人員進(jìn)入危險(xiǎn)作業(yè)區(qū)域，事發(fā)時(shí)現(xiàn)場8人中有3人為非企業(yè)作業(yè)人員（均為該企業(yè)職工家屬，其中1人為兒童）。

《十條規(guī)定》是煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)的底線。地方各級安全監(jiān)管部門和煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)要以貫徹執(zhí)行《十條規(guī)定》為契機(jī)，落實(shí)責(zé)任，突出重點(diǎn)，推動煙花爆竹安全生產(chǎn)工作再上新臺階，嚴(yán)防事故特別是較大以上事故發(fā)生，促進(jìn)全國煙花爆竹安全生產(chǎn)形勢持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。